Críticas à Teoria da BUROCRACIA

INTRODUÇÃO:

O modo de pensar da maioria das pessoas costuma descrever a BUROCRACIA como sendo uma ADMINISTRAÇÃO emperrada, confusa e demorada, que causa mais problemas do que soluções: atrasos, filas, falhas, grande quantidade de documentos, demora na prestação de serviços etc. Mas, este é o resultado de um trabalho burocrático mal planejado. E são os erros da BUROCRACIA (às vezes propositais) que causam desgaste e insatisfação ao indivíduo.

As ideias de WEBER consideravam que a perfeição da BUROCRACIA eliminaria todos os problemas através de uma organização fundamentada em uma estrutura eficaz, sólida e abrangente. Os resultados são os esperados pela previsibilidade do funcionamento formalizado.

Para MAX WEBER, o conceito é exatamente o oposto: a BUROCRACIA é um mecanismo infalível, que faz com que a organização seja eficiente por excelência. Para conseguir essa eficiência, ela precisa ser planejada antecipadamente, em detalhes, determinando como as atividades deverão ser feitas.

O modo de pensar da maioria das pessoas também tem uma visão exagerada sobre as imperfeições da BUROCRACIA acreditando que a eficiência administrativa deste sistema racional é baixa. E, apesar das críticas, a BUROCRACIA tem aspectos positivos. É inegável que ela é necessária e traz uma série de vantagens que permanecem como sendo a orientação para o trabalho da GESTÃO:

● Por ser previsível, a BUROCRACIA é confiável e elimina imprevistos.

● Se for bem planejada, pode dar rapidez à TOMADA DE DECISÃO.

● Com NORMAS e REGULAMENTOS escritos e formalizados, a interpretação se torna homogênea.

● Se for bem planejada, dá uniformidade às rotinas e reduz custos e erros.

● Elimina os conflitos, pois, todos conhecem os processos através dos REGULAMENTOS e todos são cientes dos seus limites e responsabilidades.

● Todos os envolvidos atuam de acordo com a precisão definida para o cargo (de acordo com as NORMAS e REGULAMENTOS escritos, detalhados e formalizados).

● As decisões inalteráveis.

● A BUROCRACIA favorece a continuidade da organização.

● Os participantes têm tratamento igualitário, justo, livre de ser tendencioso e sem preferências. A base é a MERITOCRACIA: o processo de seleção de pessoal, aumentos de salário, promoções e direcionamento profissional são feitos por critérios de capacidade e competência.

CRÍTICAS SOBRE A TEORIA DA BUROCRACIA

No início da década de 1940, para muitas organizações e estudiosos a BUROCRACIA idealizada por WEBER parecia ter a perfeição de um relógio suíço, o máximo da eficiência. Mas, na prática as tarefas são monótonas, mecanicistas e podem ter consequências imprevistas. Como todas as TEORIAS precedentes, a TEORIA DA BUROCRACIA também não ficou isenta das críticas.

A BUROCRACIA E A AUTORIDADE

Um dos aspectos mais contundentes em relação à BUROCRACIA está relacionado à AUTORIDADE. Os subalternos recebem as ORDENS de seus superiores, por abraçarem com convicção a crença de que elas seguem, fielmente, todos os procedimentos. Esta obediência não é vinculada a nenhuma pessoa, mas um conjunto de regras que foi formalizado e aceito por todos por sua legitimidade. 

Na ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA a AUTORIDADE reflete a corrente ideológica e a política em vigor. Os funcionários seguem a rigidez do que está prescrito nas NORMAS e REGULAMENTOS, criados pela vontade de um grupo de Políticos.

Na INICIATIVA PRIVADA a AUTORIDADE reflete o que foi determinado pela BUROCRACIA (nas NORMAS, REGULAMENTOS e GESTÃO DOCUMENTAL) estabelecida pela CULTURA ORGANIZACIONAL. Nenhuma organização é totalmente democrática e nem totalmente flexível. Mesmo no âmbito do trabalho virtual, com as novas tecnologias e o NOVO NORMAL, a BUROCRACIA e a AUTORIDADE estarão sempre presentes.

OS CRÍTICOS

ROBERT MERTON

De acordo com ROBERT KING MERTON (1910-2003) não existe nenhuma organização totalmente racional. Ao mesmo tempo, o FORMALISMO não tem a profundidade e a eficiência descritas por WEBER. O excesso de FORMALISMO, de documentos e de papéis conduz a BUROCRACIA, fatalmente, para a ineficiência.

Ao analisar a BUROCRACIA e a sua proposta de  buscar a máxima eficiência, MERTON notou que consequências imprevistas (ou indesejadas) levam à ineficiência e às imperfeições. A BUROCRACIA pode ser estudada em relação à precisão, confiança e eficiência, e também, quanto às suas limitações para alcançar a perfeição desejada. A estes fatos, fora de controle, ele nomeou como DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA para designar as falhas de funcionamento (as responsáveis pela imagem negativa criada pelo senso comum). São as diferenças existentes entre o “IDEAL” e a realidade.  

A crítica de MERTON parte da exigência do CONTROLE rigoroso para que um sistema burocrático apresente um resultado perfeito. Então, a BUROCRACIA exerce uma forte pressão sobre o funcionário: no comportamento disciplinado e metódico. A pressão vem pela exigência de um alto grau de confiança na conduta dos profissionais.

A importância da DISCIPLINA também foi enfatizada por MERTON. Ela só terá efeito se estiver em conformidade com padrões estabelecidos que são sustentados por sentimentos que comprovem o grau de dedicação dos funcionários em relação ao trabalho burocrático. Então, a eficácia da BUROCRACIA depende das atitudes e dos sentimentos impingidos às PESSOAS e apropriados para o seu funcionamento.

“Ocorre, porém, que tais sentimentos inculcados tendem a se intensificarem mais do que o necessário, diminuindo o número de relações personalizadas, substituídas pelo apego excessivo às exigências dos procedimentos burocráticos, estimulado pelo próprio planejamento da vida burocrática, isto é, de uma carreira graduada, caracterizada por promoções, pensões, reajustes salariais etc. Ao funcionário cabe, portanto, a adaptação de pensamentos, sentimentos e ações, com vistas às perspectivas oferecidas pela carreira. Isto tende a estimular o seu conformismo, conservadorismo e tecnicismo.”

MERTON, ROBERT K. Estrutura burocrática e personalidade. In: CAMPOS, EDMUNDO (org.). Sociologia da burocracia. Editora Zahar. Edição 4ª. Rio de Janeiro, 1979 P. 107-124.

Os sentimentos impingidos e apropriados, incitados aos funcionários pelo FORMALISMO, transferiram a identificação com os MEIOS, representados pela conduta disciplinada exigida pelas NORMAS. A subordinação às NORMAS deixa de ser um MEIO e se torna um FIM, criando uma mudança de objetivos.

MERTON salienta que os cientistas dão uma ênfase exagerada aos resultados positivos e às funções da organização burocrática. Porém, não levaram em conta as tensões internas das estruturas burocráticas. Na verdade, não existe uma organização plenamente RACIONAL e o FORMALISMO não tem a profundidade descrita por MAX WEBER. Isto acontece porque o tipo ideal de BUROCRACIA sofre alterações por ser  operado pela ORGANIZAÇÃO INFORMAL (por PESSOAS).

Segundo MERTON, o elemento humano (excluído dos estudos de MAX WEBER, que descreveu um sistema social desumano e mecanicista) ao participar da BUROCRACIA faz com que toda a previsibilidade do comportamento, que deveria ser a maior consequência da organização, escape do modelo ideal preestabelecido.

AS DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA

● – A ORGANIZAÇÃO INFORMAL: MAX WEBER não levou em conta a existência da ORGANIZAÇÃO INFORMAL e nem se preocupou com a variabilidade humana (as diferenças individuais) que influenciam na execução das tarefas. Na prática, não há previsibilidade no comportamento das PESSOAS dentro da ORGANIZAÇÃO – é um fator absolutamente fora de qualquer modelo. Portanto, as consequências indesejadas na BUROCRACIA têm origem direta no COMPORTAMENTO imprevisível dos funcionários.

“Para se defender – até inconscientemente – os funcionários utilizam do “espírito de grupo” ou associações informais, geralmente desenvolvidas, que levam os funcionários a preferir defender seus interesses ao invés de atender seus superiores e/ou ao público. As organizações informais tendem a aparecer sempre que a integridade do grupo se vê ameaçada”.

MERTON, ROBERT K. Estrutura burocrática e personalidade. In: CAMPOS, EDMUNDO (org.). Sociologia da burocracia. Editora Zahar. Edição 4ª. Rio de Janeiro, 1978 P. 117.

● – INTERNALIZAÇÃO DAS REGRAS: o apego exagerado às NORMAS e REGULAMENTOS faz com que elas se tornem absolutas e vistas como prioridade (deixam de ser o MEIO de trabalho e se transformam nos OBJETIVOS a serem alcançados). Desta forma, o funcionário disciplinado perde a flexibilidade, considerada uma das principais características de qualquer atividade RACIONAL.

● – EXCESSO DE FORMALISMO: é a DISFUNÇÃO que tem o maior destaque. A necessidade de documentar e formalizar todo o tipo de comunicação pode levar ao excesso de FORMALISMO, de documentos e, consequentemente, perda de tempo.

A importância da DISCIPLINA também foi enfatizada por MERTON. A BUROCRACIA só terá efeito se estiver em conformidade com padrões estabelecidos e sustentados por sentimentos que certifiquem o grau de dedicação dos funcionários em relação aos trabalhos burocráticos.

Então, a eficácia da BUROCRACIA depende das atitudes e dos sentimentos impingidos às PESSOAS e apropriados para o seu funcionamento. É necessário que os funcionários sejam comprometidos e com alto grau de conformidade em relação às responsabilidades que lhes foram atribuídas. A eficácia está ligada à DISCIPLINA dos integrantes dos grupos e aos seus comportamentos, o que geralmente fazem com que as tarefas sejam realizadas com maior ímpeto do que o necessário. É o que pode exagerar o FORMALISMO e demonstrar um apego excessivo às regras.

● – RESISTÊNCIA ÀS MUDANÇAS: os funcionários acostumados e acomodados às tarefas repetitivas na ZONA DE CONFORTO tornam-se meros executores das rotinas e procedimentos. Tudo o que for novidade é visto como uma ameaça.

● – DESPERSONALIZAÇÃO DOS RELACIONAMENTOS: há uma despersonalização dos indivíduos e a supervalorização dos cargos.

● – CATEGORIZAÇÃO COMO A BASE DO PROCESSO DECISÓRIO: a BUROCRACIA segue a rígida hierarquização da AUTORIDADE. Assim, quem tiver o cargo mais alto é quem decide. A alta valorização da HIERARQUIA impede a criação de novas soluções, melhores e diferentes das que o superior definiu.

● – SUPERCONFORMIDADE ÀS ROTINAS E PROCEDIMENTOS: elas garantem que as PESSOAS façam apenas exatamente o que se espera delas.

● – EXIBIÇÃO DE SINAIS DE AUTORIDADE: torna-se necessário um sistema que indique quem detém o PODER por meio de símbolos ou sinais de status. É um meio de comunicação que simboliza a posição na HIERARQUIA: uniforme, localização da sala, dos sanitários, da vaga no estacionamento, do refeitório, tipo de mesa, equipamentos, crachás etc.

● – DIFICULDADE NO ATENDIMENTO AOS CLIENTES: um funcionário que incorporou a organização (disciplinado através de NORMAS e REGULAMENTOS) fecha-se ao cliente ou ao mercado e aos conflitos com o público.

PHILIP SELZNICK

Mesmo com todo o seu racionalismo e sendo um fruto de pensamento WEBERIANO, a TEORIA DA BUROCRACIA não deixou de sofrer inúmeras críticas.

Em suas críticas, SELZNICK demonstrou que a BUROCRACIA é adaptável, não é rígida e nem estática. Ela é adaptativa e dinâmica por interagir com os ambientes: cede às pressões e exigências do AMBIENTE EXTERNO (o mercado) e do AMBIENTE INTERNO (os funcionários). WEBER não considerou estes aspectos.

Desta maneira, a BUROCRACIA não é tão rígida e perfeita como o modelo WEBERIANO aponta como sendo o ideal. Uma organização não é um sistema fechado e estável. Ela é uma estrutura social adaptativa, ou seja, as organizações formais são moldadas e sujeitas às forças que fogem à sua estrutura racional.

CRÍTICAS SOBRE A BUROCRACIA

A visão de PHILIP SELZNICK enfatizou aspectos não racionais das organizações. Os erros atribuídos à BUROCRACIA não são erros do conceito, mas, são consequências do fracasso em burocratizar inadequadamente. A sua crítica apresenta formas pelas quais a BUROCRACIA acaba alcançando resultados indesejados.

● – EXCESSIVO RACIONALISMO: por ser excessivamente racional não leva em conta a natureza organizacional e condições ambientais nas quais está contida.

● – A EFICIÊNCIA DE UM SISTEMA BUROCRÁTICO: a burocratização é útil até o ponto em que traz eficiência e nem sempre a eficiência compensa a rigidez com que ela está associada. Mas, o sistema só sobrevive se…

…houver poucas exigências em criatividade.

…houver a submissão suficiente à AUTORIDADE legítima.

…não houver necessidade de identificação com as metas organizacionais.

…as exigências forem claras e óbvias.

…não houver exigência de rapidez nas decisões. …houver poucas necessidades de mudanças.

● – MECANICISMO E LIMITAÇÕES DA “TEORIA DA MÁQUINA”: o modelo WEBERIANO aborda a organização como se fosse uma máquina apenas para executar as tarefas. Portanto, as limitações dessa característica (“Teoria da Máquina”) constroem um sistema sem intercâmbio, que ignora os subsistemas e  a ORGANIZAÇÃO INFORMAL. A ORGANIZAÇÃO INFORMAL é indispensável e coexiste com a ORGANIZAÇÃO FORMAL regida pela DELEGAÇÃO e pelo CONTROLE.

● – O CONSERVANTISMO DA BUROCRACIA: ela ignora o crescimento pessoal e a personalidade do indivíduo gerando conformidade e corporativismo. Segundo SELZNICK, a BUROCRACIA ignora a ORGANIZAÇÃO INFORMAL e não sabe resolver conflitos entre GRUPOS. Em geral, o sistema de AUTORIDADE e o controle são ultrapassados não sabem como atuar diante do imprevisível. A comunicação e as ideias criativas são bloqueadas ou distorcidas pela hierarquia. Desta forma, não aproveita nenhum potencial humano por desconfiança ou medo e resiste às mudanças e às tecnologias.

Numa organização burocratizada, quanto mais cargos, melhores as condições de aumento do PODER burocrático e, quanto mais organizações burocráticas, mais satisfeitos ficam os burocratas.

● – ABORDAGEM DE SISTEMA FECHADO: a BUROCRACIA não vê o contexto externo no qual a organização atua, nem as mudanças no AMBIENTE e seus reflexos nas formas como outras organizações se comportam.

● – ABORDAGEM DESCRITIVA E EXPLICATIVA: ao contrário das Teorias antecedentes, a TEORIA DA BUROCRACIA não orienta como o GESTOR deverá atuar. O modelo burocrático preocupa-se em DESCREVER e EXPLICAR para o GESTOR a maneira para trabalhar. Isto significa que a TEORIA DA BUROCRACIA é muito mais ampla: é DESCRITIVA e EXPLICATIVA. É mais abrangente por ser válida para as mais variadas formas de organização.

MICHEL CROZIER

O professor e sociólogo francês MICHEL CROZIER (1922-2013) apresentou a ideia de que a BUROCRACIA concebida por WEBER foi bastante confusa.

“Mesmo no interior das empresas, as relações entre indivíduos de condições diferentes continuam difíceis. O indivíduo é então rejeitado ao grupo de seus pares, que é o único que pode assegurar sua proteção. Isto resulta numa situação de estratificação em que cada grupo luta por manter seus privilégios” MICHEL CROZIER, 1981, p. 71.

“… a tradição de centralização é ligada a uma outra característica mais raramente reconhecida, mas igualmente essencial, a estratificação. As administrações francesas são profundamente estratificadas em linhas funcionais, mas principalmente hierárquicas. A passagem de uma categoria a outra é difícil e a comunicação entre categorias limitada. Dentro de cada categoria, a regra da igualdade prevalece e a pressão do grupo sobre o indivíduo é considerável. Tal sistema apresenta vantagens de estabilidade, regularidade e previsibilidade. Mas, ao mesmo tempo, é extremamente rígida e mascara a rotina. Como os subordinados têm interesse em bloquear as informações, os superiores, que não têm os meios de conhecer na prática as variáveis essenciais a serem levadas em consideração, tendem naturalmente a se apoiar em regras abstratas ou utilizar os precedentes para a tomada de decisões. A CENTRALIZAÇÃO e a ESTRATIFICAÇÃO constituem barreiras tão fortes à comunicação que as consequências das decisões burocráticas ainda demorarão muito tempo a aparecer. O sistema não pode se corrigir em função de seus erros; ele tende a se fechar sobre si mesmo” MICHEL CROZIER, 1981, p. 77.

Ainda segundo CROZIER, a maior falha de um sistema de organização burocrática é a falta de flexibilidade e a dificuldade enfrentada para se adaptar a um ambiente em transformação constante. Uma das suas ideias mais conhecida tem por base QUATRO TRAÇOS, características que tende a constituir uma série de círculos viciosos, reforçadores da IMPESSOALIDADE e da CENTRALIZAÇÃO:

OS QUATRO TRAÇOS

– A extensão do desenvolvimento das REGRAS IMPESSOAIS, que vê a burocracia como um freio ao arbítrio e ao favoritismo, mas, ao mesmo tempo, também a vê como um freio ao desenvolvimento da personalidade e da criatividade.

– A CENTRALIZAÇÃO DE DECISÕES, levando à rigidez organizacional.

– O isolamento dos níveis ou categorias hierárquicas, levando ao deslocamento de objetivos.

– O desenvolvimento de RELAÇÕES DE PODER paralelas.

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